一、概述
（一）规划期限
2005年为规划基期年，2010年为近期规划年，2020年为规划目标年。
（二）规划范围
本次规划修编的地域范围为益阳市所辖的全部行政区域，土地总面积为1232515.8公顷，下辖资阳、赫山、沅江、桃江、安化、南县、大通湖等七个区、县（市），共96个乡、镇（街道）。
（三）规划理念
（1）理性发展与合理保护的理念；（2）“精明增长”与建设“紧凑城市”的理念；（3）城乡统筹的理念；（4）非均衡增长的理念；（5）“生态优先”的理念；（6）跨越式发展的理念。
（四）规划基数采用
以2005年湖南省国土资源厅核准的土地利用现状数据为基础，按《市县乡级土地利用总体规划编制指导意见》（国土资厅发〔2009〕51号）确定的土地利用规划分类体系和转换方法进行转换，并采用二调耕地面积进行校核，形成规划基数。经校核后，农用地总面积为980564.9公顷，其中耕地300062.3公顷，园地37799.2公顷，林地524276.1公顷；建设用地总面积为87256.1公顷，其中城乡建设用地64320.5公顷，交通设施用地5333.1公顷，水利设施用地16338.3公顷，其他建设用地1264.2公顷；未利用地面积164694.7公顷。
二、土地利用重大影响因素
（一）国家背景因素的影响
1、国家粮食安全保障
2、国家中部崛起战略的实施
3、国家主体功能区的划分
4、社会主义新农村建设
（二）省内背景因素的影响
1、“3+5”城市群与长沙大河西先导区建设
2、环洞庭湖经济圈的建设
3、湖南省“一化三基”战略的实施
4、环洞庭湖区的生态治理
（三）市域因素的影响
1、自然生态与土地利用格局的影响
2、“环省会中心城市、绿色宜居城市、生态休闲旅游城市”的城市功能定位
3、“商品粮基地、先进制造业基地、新材料及能源基地、农产品加工基地、休闲观光旅游基地”的产业功能定位
4、积极推进东部新区建设，主动对接长沙
5、市域重大项目的建设
三、土地利用战略
（一）战略目标
基于益阳市的区域功能、城市功能、产业功能定位，以建设环省会中心城市、绿色宜居城市、生态旅游城市以及做大做强商品粮基地、先进制造业基地、新材料及能源基地、农产品加工基地、休闲观光旅游基地等“五个基地”为优先目标，以保障东接长沙用地、推进益沅桃都市区一体化建设为核心，以落实最严格的耕地保护制度和最严格的节约用地制度为出发点，以优化结构、整合空间、分区引导为手段，构建集约高效、环境友好的土地利用新模式，为充分发挥本市在长株潭“两型社会”建设综合配套改革试验区中的作用，建设经济繁荣、社会和谐、生态宜居的新益阳提供用地保障。
（二）战略重点
1、切实保护保护耕地和基本农田，建设优质高效商品粮基地；
2、构建国土生态屏障，保护生物多样性，建设生态型城市；
3、加强区域土地利用协调，划定土地利用综合分区和管制分区，制定分区调控与管制措施；
4、呼应长沙市的西扩战略，保障东接用地需求，推进益沅桃都市区一体化发展；
5、统筹安排产业用地，整合园区土地利用，提高节约集约用地水平。
四、土地利用目标
（一）耕地与基本农田保护目标
规划期间，全市耕地保有量2010年不低于277941.0公顷，2020年不低于277834.0公顷，基本农田保护面积不低于232494.0公顷。
（二）建设用地目标
规划期间，新增非农建设用地14235.0公顷，2006-2010年新增3890.0公顷，2011-2020年新增10345.0公顷。到2010年，建设用地总规模不突破90963.1公顷。其中，城乡建设用地65993.0公顷，城镇工矿用地17036.7公顷，交通水利及其他建设用地24970.1公顷。
到2020年，建设用地总规模不突破100787.0公顷。其中，城乡建设用地68540.0公顷，城镇工矿用地24037.7公顷，交通水利及其他建设用地32247公顷。
（三）土地整理复垦开发目标
规划期间，通过土地整理复垦开发补充耕地10483.0公顷，其中，2006-2010年补充3874.0公顷，2011-2020年补充6609.0公顷。
表1 益阳市土地利用主要调控指标表
|
指 标
|
2005年
|
2010年
|
2020年
|
指标
属性
|
| |
|
|
|
|
|
|
|
总量指标（公顷）
|
耕地保有量
|
300062.3
|
277941.0
|
277834.0
|
约束性
|
|
基本农田面积
|
241249.1
|
232494.0
|
232494.0
|
约束性
|
|
|
园地面积
|
37799.2
|
39589.0
|
41631.0
|
预期性
|
|
|
林地面积
|
524276.1
|
528341.0
|
531758.0
|
预期性
|
|
|
牧草地面积
|
1426.8
|
1425.0
|
1422.0
|
预期性
|
|
|
建设用地总规模
|
87256.1
|
90963.1
|
100787.0
|
预期性
|
|
|
城乡建设用地规模
|
64320.5
|
65993.0
|
68540.0
|
约束性
|
|
|
城镇工矿用地规模
|
13880.7
|
17036.7
|
24037.7
|
预期性
|
|
|
增量指标（公顷）
|
新增建设用地总量
|
——
|
3890.0
|
14235.0
|
预期性
|
|
新增建设占用农用地
规模
|
——
|
3527.0
|
11523.0
|
预期性
|
|
|
新增建设占用耕地规模
|
——
|
2571.0
|
9067.0
|
约束性
|
|
|
土地整理复垦开发补充耕地
|
义务量
|
——
|
2571.0
|
9067.0
|
约束性
|
|
|
任务量
|
——
|
3874.0
|
10483.0
|
约束性
|
|
|
|
效率指标
|
人均城镇工矿用地
（平方米/人）
|
93.0
|
86.3
|
85.7
|
约束性
|
（四）集约节约利用目标
按照国家及湖南省相关规范标准，控制新增城镇建设用地以及农村居民点用地，严格审核工矿用地、交通运输用地、水利设施用地等规模控制指标。规划到2020年人均城镇工矿用地不超过85.7平方米/人，规划期内农民新建房人均占地控制在150平方米以内。
（五）土地生态环境保护目标
规划期间，西南部山区水土流失与石漠化问题、东北部湖区洪涝灾害与血吸虫害得到有效控制，资江沿岸水域污染得到有效治理。规划期末，林地占土地总面积达到43.1%，生态公益林面积达到28万公顷。
五、土地利用结构优化
表2 益阳市土地利用结构调整表
单位：公顷
|
地类
|
2005年
|
2020年
|
2006-2020年增减
|
|
面积
|
%
|
面积
|
%
|
|
|
|
全市合计
|
1232515.7
|
100.0
|
1232515.7
|
100.0
|
0.0
|
|
一、农用地
|
980564.9
|
79.5
|
982388.6
|
79.7
|
1823.7
|
|
1.耕地
|
300062.3
|
24.3
|
299775.3
|
24.3
|
-287.0
|
|
2.园地
|
37799.2
|
3.1
|
41631.0
|
3.4
|
3831.8
|
|
3.林地
|
524276.1
|
42.5
|
531758.0
|
43.1
|
7481.9
|
|
4.牧草地
|
1426.8
|
0.1
|
1422.0
|
0.1
|
-4.8
|
|
5.其他农用地
|
117000.5
|
9.5
|
107802.3
|
8.8
|
-9198.2
|
|
二、建设用地
|
87256.1
|
7.1
|
100787.0
|
8.2
|
13530.9
|
|
1.城乡建设用地
|
64320.5
|
5.2
|
68540.0
|
5.6
|
4219.5
|
|
其中：城镇建设用地
|
9270.4
|
0.7
|
19384.2
|
1.6
|
10113.8
|
|
采矿及独立建设用地
|
4610.3
|
0.4
|
4653.5
|
0.4
|
43.2
|
|
农村居民点用地
|
50439.8
|
4.1
|
44502.3
|
3.6
|
-5937.5
|
|
2.交通水利用地
|
21671.4
|
1.8
|
30682.8
|
2.5
|
9011.4
|
|
其中：交通用地
|
5333.1
|
0.5
|
11233.1
|
0.9
|
5900.0
|
|
水利设施用地
|
16338.3
|
1.3
|
19449.7
|
1.6
|
3111.4
|
|
3.其他建设用地
|
1264.2
|
0.1
|
1564.2
|
0.1
|
300.0
|
|
其中：特殊用地
|
1264.2
|
0.1
|
1564.2
|
0.1
|
300.0
|
|
盐田
|
0.0
|
0.0
|
0.0
|
0.0
|
0.0
|
|
三、未利用地
|
164694.7
|
13.4
|
149340.1
|
12.1
|
-15354.6
|
|
1.水域
|
69407.1
|
5.6
|
69407.1
|
5.6
|
0
|
|
2.滩涂沼泽
|
57211.7
|
4.7
|
49800.0
|
4.1
|
-7411.7
|
|
3.自然保留地
|
38075.9
|
3.1
|
30133
|
2.4
|
-7942.9
|
至2020年，全市农用地总面积982388.6公顷，占土地总面积79.7%，比2005年增加1823.7公顷。至2020年全市各类建设用地100787.0 公顷，占土地总面积8.2%，比2005年增加13530.9公顷。规划期间，新开发未利用土地15354.6公顷，未利用地占土地总面积的比例由2005年的13.3%下降到2020年的12.1%（详见表2）。
六、土地利用布局优化
（一）农用地布局优化
因地制宜，合理分工，形成各具特色的农业地域分工体系。
由5个规划的基本农田集中区与其它农业用地，围绕益沅桃都市区形成农业生态圈。在东北洞庭湖平原区，规划4个基本农田集中区，形成高效农业生产与生态景观保护并举的农业生态区。在西南部山区，以雪峰山为依托构筑生态屏障，形成生态涵养区。
严格按照基本农田划定的有关规定和标准，尊重现状、确保质量，根据土壤质量、坡度级别、斑块零星度、连片度以及交通水利条件等因素，设立11个基本农田集中区，集中区内基本农田面积不低于该区总面积的50%。
各区、县(市)划定基本农田整备区面积不低于基本农田保护区面积的8%。
表3 基本农田集中区表
|
区（县市）
|
编码
|
总面积（公顷）
|
|
安化县
|
AH①
|
31877
|
|
桃江县
|
TJ①
|
21305
|
|
TJ②
|
24356
|
|
|
赫山区
|
HS①
|
16112
|
|
HS②
|
42454
|
|
|
资阳区
|
ZY①
|
7657
|
|
ZY②
|
23737
|
|
|
沅江市
|
YJ①
|
42696
|
|
南县
|
NX①
|
78995
|
|
大通湖
|
DTH①
|
7248
|
|
DTH②
|
11913
|
|
（二）城镇工矿建设用地布局优化
以非均衡增长理论、点轴理论为指导，将有限的建设用地指标优先布局在经济社会发展的重点城镇和重点轴带，优先保障产业园区用地。
两条重点发展轴——长常高速-G319沿线，益沅-益桃一级公路沿线；
两条次重点发展轴——S308沿线（桃江至安化段），S204沿线（沅江至南县段）；
三条一般发展轴——S204沿线（南茅草至河坝段）， S206沿线（桃花江至灰山港段），G207沿线（马迹塘至梅城段）；
一个一级中心——以市中心城区为核心；
三个次级中心——沅江市区、桃江县城、沧水铺镇（东部新区）；
四个三级中心——东坪镇、南洲镇、河坝镇、迎风桥镇；
八个四级中心——南茅草镇、灰山港镇、马迹塘、梅城镇、衡龙桥镇、谢林港镇、长春镇、三眼塘镇。
六个产业园区——桃江经济开发区、安化经济开发区、沅江经济开发区、南县经济开发区、长春工业园、益阳高新技术产业开发区。
（三）农村居民点用地布局优化
结合社会主义新农村建设，引导农村居民点用地由分散布局模式向相对集中模式发展。
充分发挥中心镇的辐射功能，通过建制镇和集镇带动广大乡村的发展，依托重点村镇，形成以交通干线为发展轴，由集镇、中心村、基层村组成的村庄布局体系。引导居民点优先向丘岗地段集中，向城郊或建制镇周边重点村镇集中。对西南部山区地质灾害高危险区与东北部湖区洪涝灾害高危险区有序组织生态移民，避免农村居民点用地布局在自然灾害高发区段。
（四）风景名胜设施用地布局优化
基于“突出一个中心，拓展两条线路，发掘四种文化，建设四个旅游区”的旅游发展战略，重点保障银城风景旅游区、桃花江旅游区、南洞庭湖旅游区、柘溪风景旅游区等四个风景旅游区用地需求。
（五）生态用地布局优化
通过生态节点、 环城生态圈、生态廊道、生态斑快的有机融合促进绿色益阳建设，有效提升人居环境质量。
重点保护雪峰山山系以及南洞庭湖、大通湖、万子湖等水体，积极建设以六片基本农田集中区为重点的环都市区生态绿化系统，以及分布在南县、沅江、安化、大通湖等区、县（市）内的五个基本农田集中分布区，形成“一山、三湖、十一田”生态斑块。
沿平江至怀化高速公路、S204、S206、二广高速、洛湛铁路、长常高速以及X035等交通干道沿线构筑“一江、七轴”生态廊道。
在中心城区外围、都市区外围及重点城镇周边，由林地、耕地、园地、水域等地类相嵌形成环城生态圈。
保护浮邱山、洪山竹海、北峰山、会龙山、寨子仑、柘溪水库、廖家坪水库、梓山冲水库、桃花江水库、红岩水库、鱼形山水库、迎风桥水库等重要生态节点。
七、土地利用分区与指标分解
（一）土地利用综合分区
基于土地利用总体规划格局，将全市划分为都市核心功能区、都市协调发展区、山地生态涵养区、山地综合发展区、丘岗生态农业发展区、湖区高效农业发展区、湿地生态保护区等七个土地利用综合分区（详见表4）。
（二）土地利用功能分区
在土地利用综合分区基础上，以土地主导用途为依据，划定城镇工矿发展区、基本农田集中区、自然与历史文化遗产保护区、生态环境安全控制区、一般农业发展区等功能分区（详见表5）。
表4 土地利用综合分区表
|
类型
|
总面积（公顷）
|
占全市土地总面积比重（%）
|
建设用地比重高限值（%）
|
土地利用主导方向
|
|
都市核心功能区
|
26818.9
|
2.2
|
45.00
|
城市建设用地拓展区，以新型工业化建设、融城战略实施为重点, 优先保障先进制造业、新材料与能源、商贸物流等产业用地
|
|
都市协调发展区
|
100838.6
|
8.2
|
18.30
|
以大力推进新型城市化为重点，重点考虑与都市核心功能区在产业发展方向的互补性，优先保障农副产品深加工、食品制造、休闲观光旅游等产业用地
|
|
丘岗生态农业发展区
|
171312.5
|
13.9
|
9.70
|
以农用地保护为主，将基本农田纳入绿色空间体系，提升农用地的复合功能
|
|
山地生态涵养区
|
261858.7
|
21.2
|
3.40
|
以生态保育与治理为重点，开发宜林荒地，发展园地，禁止大规模开发建设，优先保障旅游设施用地
|
|
山地综合发展区
|
343128.1
|
27.8
|
5.40
|
该区以适度开发、保护优先为原则，引导居民点适度集中，合理推进农业结构调整，重点发展林、果、茶、药及其加工业
|
|
湖区高效农业发展区
|
223301.1
|
18.1
|
10.90
|
以基本农田保护为重点，加强基本农田示范区建设，逐步推进农村居民点拆并整治，改善交通水利条件，创造农业机械化生产条件
|
|
湿地生态保护区
|
105257.8
|
8.6
|
1.40
|
以保护湿地生态为重点，适度发展旅游观光产业，除必要的旅游设施用地以外，禁止进行其他非农建设
|
表5 土地利用功能分区表
|
类型
|
总面积（公顷）
|
占全市土地总面积比重（%）
|
土地主导用途及管制规则
|
|
城镇工矿发展区
|
34326.3
|
2.8
|
以城镇发展和重点工矿建设为主，区内土地使用必须控制在规划下达指标以内，并符合集约节约利用要求
|
|
基本农田集中区
|
308350.0
|
25.0
|
以基本农田保护区建设为主，禁止大规模开发与非农建设，规划划定基本农田面积必须达到50%以上
|
|
自然与历史文化遗产保护区
|
172879.0
|
14.0
|
以自然与历史文化遗产保护与开发利用为主，区内非农建设以不破坏自然与历史文化遗产为前提，适当安排风景旅游设施用地
|
|
生态环境安全控制区
|
298845.9
|
24.3
|
以生态环境安全建设为主，限制城乡发展建设，禁止任何破坏生态环境的非农建设行为
|
|
一般农业发展区
|
418114.5
|
33.9
|
以发展种植农业、林业、牧业为主，限制城镇工矿发展与农地转用，鼓励农业基地建设。
|
（三）指标分解
根据统筹区域土地利用和优化配置土地资源、优先保障基础设施建设项目用地、促进中心城市规模化和产业布局基地化、严格保护耕地特别是基本农田、与部门专业规划和相关规划相协调、兼顾效率与公平、统筹需要与可能的原则，在公众参与的基础上，按照定性和定量相结合的方法，将指标分解到各县（市、区），分解方案见表6、表7。
表6 各区、县（市）耕地与基本农田指标表
单位：公顷
|
行政
单位
|
基期年
耕地
|
耕地保有量
|
基本农田保护目标
|
|
2010年
|
2020年
|
|
|
|
|
赫山区
|
49160.1
|
43490.0
|
43490.0
|
35060.0
|
|
资阳区
|
27162.8
|
23500.0
|
23500.0
|
19200.0
|
|
沅江市
|
57266.0
|
57633.0
|
57633.0
|
49769.0
|
|
南县
|
58276.5
|
55318.0
|
55211.0
|
44643.0
|
|
桃江县
|
44194.4
|
43500.0
|
43500.0
|
37047.0
|
|
安化县
|
48754.1
|
39300.0
|
39300.0
|
33550.0
|
|
大通湖
|
15248.4
|
15200.0
|
15200.0
|
13225.0
|
|
益阳市合计
|
300062.3
|
277941.0
|
277834.0
|
232494.0
|
表7 各区、县（市）建设用地指标表
单位：公顷
|
行政单位
|
2005年建设用地总规模
|
2010年建设用地总规模
|
2020年建设用地总规模
|
|
|
城乡建设用地
|
|
城乡建设用地
|
|
|
|
|
城镇工矿用地
|
|
城镇工矿用地
|
|
|
|
|
|
赫山区
|
18154
|
19772.0
|
15079.4
|
6180.4
|
23327.9
|
16571.4
|
10356.4
|
|
资阳区
|
8063.7
|
8409.7
|
6685.7
|
1690.7
|
9430.7
|
6938.7
|
2366.7
|
|
沅江市
|
12381.6
|
12809.6
|
9438.1
|
2061.6
|
13835.6
|
9636.1
|
2715.6
|
|
南县
|
10873
|
11175.0
|
8724.5
|
2266.1
|
12087.0
|
8889.5
|
2733.1
|
|
桃江县
|
15282.1
|
15738.1
|
13123.4
|
2499.6
|
16808.1
|
13292.4
|
2957.6
|
|
安化县
|
19373.1
|
19872.1
|
10900.2
|
1767.7
|
21839.1
|
11096.2
|
2222.7
|
|
大通湖
|
3128.6
|
3179.6
|
2041.7
|
570.6
|
3458.6
|
2115.7
|
685.6
|
|
益阳市
合计
|
87256.1
|
90963.1
|
65993.0
|
17036.7
|
100787.0
|
68540.0
|
24037.7
|
八、中心城区与规划控制区土地利用引导
（一）主城区用地规模与布局
2005年中心城区城市建设用地规模为34.91平方公里，规划到2020年城市建设用地规模为87.18平方公里，有条件建设区12.0平方公里，人均城市建设用地控制在80平方米/人。
基于用地适宜性、交通条件以及与周边城市的经济联系等因素，城市主要发展方向为“东接、南拓、北优”。“东接”即沿G319往东南方向发展，对接长沙；“南拓”主要指高新技术产业开发区往铁路以南扩大发展；“北优”即资阳区在现状基础上向北部适度扩展，以内部优化为主。
（二）东部新区用地规模与布局
在东部新区发展的同时，统筹考虑沧水铺镇的建设，强调东部新区与沧水铺镇区的一体化发展。此处将沧水铺镇区用地纳入东部新区用地中统筹考虑。
规划到2020年东部新区（含沧水铺镇区）规划区范围30.0平方公里，其中允许建设用地18平方公里，有条件建设用地5.6平方公里。在用地布局上，以东接长沙为主导方向，重点发展高新大道、鱼形山路、G319国道以及长常高速之间的区域，保障益宁城际干道两厢用地。
（三）规划控制区用地空间管制
与《益阳市城市总体规划（2004-2020年）》相衔接，对城市规划区范围内760.0平方公里土地实施空间管制，划定建设用地规模边界、建设用地拓展边界及禁止建设边界，明确界定允许建设区、有条件建设区、禁止建设区和限制建设区。
1、允许建设区
全区规划允许建设区面积11738.0公顷，占规划区范围的15.4%，主要包括主城区与各建制镇规模边界范围内城镇建设用地区，以及益阳电厂、船舶制造产业基地等重点工矿用地区。
2、有条件建设区
全区规划有条件建设区面积2298.5公顷，占规划区总面积的3.0%，主要包括主城区与各建制镇规模边界外、扩展边界以内的城镇建设用地可选址区。
3、禁止建设区
全区规划禁止建设区面积16277.9公顷，占规划区总面积的21.5%，主要包括资江、志溪河、迎风桥水库、梓山湖水库、鱼形山水库等水体，会龙山、云雾山、碧云峰等山体，北峰山森林公园、寨子仑自然保护区等生态服务功能区，以及其它分布于各城镇之间的“绿带、绿心”。
4、限制建设区
全区规划限制建设区面积45685.6公顷，占规划区总面积的 60.1%，包括允许建设区、有条件建设区、禁止建设区以外的其它区域。
九、下达指标落实情况
湖南省下达指标所采用基数为变更数据，本规划所采用基数为确认数据。规划指标与湖南省下达益阳市指标衔接情况如表9所示。
表10 与湖南省下达益阳市指标衔接情况
|
指标名称
|
湖南省下达指标
|
益阳市级规划
|
与2020年下达指标差额
|
指标属性
|
|
2005年
|
2010年
|
2020年
|
2005年
|
2010年
|
2020年
|
|
|
|
|
|
总量指标（公顷）
|
耕地保有量
|
274930.0
|
277941.0
|
277834.0
|
300062.3
|
277941.0
|
277834.0
|
0
|
约束性
|
|
基本农田
保护目标
|
241249.1
|
232494.0
|
232494.0
|
241249.1
|
232494.0
|
232494.0
|
0
|
约束性
|
|
|
园地面积
|
41603.0
|
41589.0
|
41631.0
|
37799.2
|
39589.0
|
41631.0
|
0
|
预期性
|
|
|
林地面积
|
529922.0
|
531341.0
|
531758.0
|
524276.1
|
528341.0
|
531758.0
|
0
|
预期性
|
|
|
牧草地面积
|
1454.0
|
1443.0
|
1422.0
|
1426.8
|
1425.0
|
1422.0
|
0
|
预期性
|
|
|
建设用地
总规模
|
90518.0
|
93858.0
|
100787.0
|
87256.1
|
90963.1
|
100787.0
|
0
|
预期性
|
|
|
城乡建设
用地规模
|
62898.0
|
64963.0
|
68540.0
|
64320.5
|
65993.0
|
68540.0
|
0
|
约束性
|
|
|
城镇工矿
用地规模
|
9230.0
|
12386.0
|
18087.0
|
13880.7
|
17036.7
|
24037.7
|
5950.7
|
预期性
|
|
|
增量指标（公顷）
|
新增建设
用地规模
|
——
|
3890.0
|
——
|
——
|
3890.0
|
——
|
——
|
预期性
|
|
建设占用
农用地
|
——
|
3527.0
|
——
|
——
|
3527.0
|
——
|
——
|
预期性
|
|
|
建设占用
耕地
|
——
|
2571.0
|
——
|
——
|
2571.0
|
——
|
——
|
约束性
|
|
|
补充耕地
任务量
|
——
|
3874.0
|
——
|
——
|
3874.0
|
——
|
——
|
约束性
|
|
|
效率指标
|
人均城镇
工矿用地
（平方米）
|
62.0
|
67.0
|
80.0
|
93.0
|
86.3
|
85.7
|
5.7
|
约束性
|
十、规划实施保障措施
（一）完善规划实施体系
1、加强规划对土地利用的整体控制，做好相关规划与土地利用总体规划的衔接，强调土地利用规划自上而下的衔接；
2、完善土地利用总体规划、土地利用计划、土地利用详细规划、土地整理规划体系，建立“宏观规划——微观规划——铺图落实——反馈”的一体化实施流程机制。
（二）完善行政保障体系
1、强化规划与计划的控制和引导作用，建立土地规划许可制度和项目用地前期论证制度；
2、加强建设项目用地预审工作，合理控制建设用地供给，严格规范农用地转用审批，切实落实耕地占补平衡；
3、严格土地利用总体规划的修改与调整，建立规划实施评价制度；
4、完善政绩考核制度，耕地与基本农田保护目标落实情况、土地节约集约利用实施程度作为政绩考核因素之一。
（三）完善法律保障体系
1、严格依照法律和经批准的土地利用总体规划审批用地，加强规划实施执法检查，严肃查处和坚决纠正违反规划批地用地和违法修改规划的行为，切实维护规划的权威性；
2、加强地方性土地管理法规建设，进一步完善《益阳市土地利用规划条例》，从严制定用地标准和供地政策；
3、加大土地执法力度，重点加强对土地变更调查统计、规划和指标计划的执行情况、耕地占补平衡情况、农地转用审批情况以及土地有偿使用费上缴情况的监督检查；
4、健全土地执法体系，积极推行土地资源执法监察体制改革，建立责任追究制度，加强土地管理的内部监督，增加土地执法的透明度。
（四）完善经济保障体系
1、建立有利于规划实施和管理的土地税费制度，加大新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费等法定税费的收取力度，征收土地利用规划调整费、高额空地税等，建立规划调整、建设占用耕地的自我约束机制；
2、加大价格杠杆的土地供需平衡力度，加强城镇土地价格、集体建设用地价格、农用地价格等价格体系的完善与更新，保证优位优用，优地高价；
3、拓宽融资渠道，建立土地基金，完善土地收购储备制度，增强土地资本运营能力，将土地资本运营收益作为土地市场建设的重要资金来源；
4、加强耕地保护的财政支持力度，建立耕地储备制度，建立耕地开垦基金，实行建设项目补充耕地与土地开发整理复垦项目挂钩，建立基本农田保护申报与补贴制度，建立基本农田保护专项基金；
5、重视土地生态建设，建立土地生态建设专项资金，建立生态补偿机制。
(五)完善社会保障体系
1、建立规范的经常性的土地管理事项听证制度，建立重大事项专家咨询、群众参与和领导协商的依法决策机制；
2、建立土地政务信息公开制度，提高民众规划意识，加强规划实施的社会监督。
（六）完善技术保障体系
1、建立涵盖土地利用现状、土地利用规划、土地质量等基础数据的统一地政管理数据库，推进土地管理信息系统建设；
2、加强对土地利用规划实施、耕地保护、土地市场以及建设用地扩张的动态监测，逐步建立土地动态监测体系；
3、加强对土地规划技术和管理人员的专业知识与技能培训，提高国土资源主管部门日常事务处理工作的信息化、标准化和规范化。
