1 前言

1.1  规划目的

为落实《湖南省土地整治规划（2011-2020年）》及《益阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》，增加耕地面积，提高耕地质量，促进土地集约利用和农业现代化，确保粮食安全，编制《益阳市土地利用整治规划（2011-2020年）》。

1.2  规划任务

（1）客观评价上一轮土地开发整理规划实施情况，提出有序推进本轮土地整治的意见和措施；

（2）结合《益阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》，落实上级下达的益阳市土地整治规划指标；

（3）结合第二次全国土地调查和耕地后备资源调查成果，分析测算全市土地整治潜力；

（4）以土地整治潜力为基础，结合区域基础设施条件，合理确定土地整治重点区域，重大工程及重点项目，制定土地整治方案；同时提出规划投资与实施计划；

（5）以土地整治项目安排为基础，依据湖南省土地开发整理资金预算定额，结合目前土地开发复垦整理项目的资金投入情况及益阳市当地物价水平，分析土地整治项目资金供需状况及效益评价。

1.3  规划范围和期限

1.3.1 规划范围

规划范围为益阳市行政区域范围内的全部土地，总面积1232038.19公顷，辖资阳区、赫山区、南县、桃江县、安化县、沅江市及大通湖区。

1.3.2 规划期限

规划基期年为2010年，近期目标年为2015年，远期目标年为2020年，规划期限为：2011—2020年。

2 规划基础

2.1  区域概况

2.1.1 地理位置与交通概况

益阳市位于湘中偏北，介于北纬27°58′38″～29°31′42″、东经110°43′02″～112°55′48″之间，东西最长距离217公里，南北最宽距离173公里。北近长江，同湖北省石首县抵界；东北部濒临洞庭湖，与岳阳市毗邻；西部和西南部是雪峰山，与怀化市、常德市接壤；东距省会长沙市70公里，与长株潭经济圈相连，南连湘中腹地娄底市；至长沙黄花机场的时间约50分钟，至常德机场的时间约60分钟。石长铁路、洛湛铁路、319及207国道穿越境内，长益高速公路直通省会长沙，内通湘、资、沅、澧四水，外连长江各口岸，市域水陆交通便利，为湘中北重要的交通枢纽城市。

2.1.2 自然条件概况

全市土地总面积占全省土地总面积的5.8%，土地资源相对充裕。属中亚热带季风湿润气候，热量充足，雨量充沛，雨热同季。西南靠雪峰山，东北临洞庭湖，地貌类型多样，山、丘、岗、平、湖俱全，地势西南高东北低，自西南向东北依次形成山地（安化、桃江）、丘岗（赫山、资阳、沅江部分地区）、平湖（大通湖、南县）三级台阶。境内河流众多，水系发达，共有大小河流353条，资水自西南向东北流经安化、桃江腹地，过资阳和赫山入南洞庭湖，沅水、澧水、藕池分流从西、南成网状交叉穿越沅江、南县境内注入南洞庭湖。由于气候、地貌、水文等因素的影响，由东北向西南土壤类型逐渐由红壤向黄红壤和黄壤变化，水稻土遍布全市，以东部平湖区面积最大，潮土均集中在地势较低的河流溪谷两岸及湖泊的周围。

2.1.3 经济社会概况

2010年，全市总人口为476.36万人，其中城镇人口189.89万人，城镇化水平为39.86%，人口密度为386.64人/平方公里。2010年全市地区生产总值为712.27亿元，其中第一产业增加值为162.36亿元，第二产业增加值为288.41亿元，第三产业增加为261.50亿元。三次产业结构比重为22.8:40.5:36.7。

2.1.4 土地利用现状

2010年末，全市土地总面积为1232038.19公顷。农用地1003828.28公顷，占土地总面积的81.48%，其中耕地298742.97公顷，园地33854.17公顷，林地579860.25公顷，其它农用地91370.31公顷；建设用地82288.13公顷，占土地总面积的6.68%，其中城镇建设用地12170.68公顷，农村居民点用地54000.76公顷，采矿及独立建设用地1779.88公顷，交通水利用地13468.94公顷，其他建设用地867.87公顷；其他土地145921.78公顷，占土地总面积中的11.84%。

表1                益阳市2010年土地利用现状表            单位：公顷

2.1.5 土地利用特点

（1）土地利用类型多样

益阳市土地利用类型多样，按适宜性可分为宜农、宜林、宜园、宜渔等多种类型，根据土地利用现状可分为农用地、建设用地和其他土地3个一级地类。

（2）地域土地利用差异明显

由东北湖区向西南山区，土地利用呈现梯度分布特征，地域差异明显。东北部平湖区以农业为主，耕地、水域以及未利用地所占比重较大；中部平岗区耕地、水域以及林地适中，城镇工矿建设用地、农村建设用地、交通用地集聚程度相对较高，土地利用强度比较大；西部山地区土地利用类型结构单一，林地、园地比重较大。

（3）建设用地增长速度较快  利用效益稳步提高

全市建设用地增长速度较快，1997-2010年新增量达到4044.4公顷，年均增加449.4公顷。其中，城镇建设用地增长幅度最大，达到1894.5公顷。同期，土地利用效益稳步提高，土地经济密度由1997年的122.7 万元/平方公里增加到目前的239.2万元/平方公里，单位建设用地二三产业产值由1079.2万元/平方公里增加到2427.9万元/平方公里。

（4）农村建设用地集约度低  城乡增减挂钩潜力大

2010年，全市人均占用农村居民点用地188.5平方米，远远超过《村镇规划标准》（GB50188—93）确定的人均建设用地标准上限。随着城乡增减挂钩试点工作的展开，在2011—2020年期间，将大力开展实施城乡增减挂钩项目，提高建设用地节约集约度。

2.1.6 土地利用存在的问题

（1）城镇扩张形态缺乏有效引导  农村居民点布局松散

城镇建设用地沿交通干道呈带状扩张，城镇空间形态紧凑度不高。农村居民点呈松散式分布格局，据统计，全市农村居民点用地图斑总数达173499个，居各类用地图斑数之首，农村居民点人均用地达到188.5平方米/人，赫山区、资阳区以及大通湖区等地区超出200平方米/人。农村居民点用地与城镇建设用地保持着同向增长的趋势，1997-2010年全市城镇人口净增加51.8万人，城镇用地规模共增加1894.5公顷，农村人口净减少36.7万人，而农村居民点用地共增加81.7公顷。

（2）人均耕地资源较少  非农建设与耕地保护之间矛盾凸显

2010年全市人均耕地0.06公顷，低于全国平均水平的0.093公顷。25度以上坡耕地 6082.3公顷，占全市耕地总面积的2.1%。城镇建设过程中占用优质耕地现象比较突出，尤其是部分基本农田分布位置与城镇扩展空间冲突明显，规划调整频繁。

（3）土地生态脆弱  局部地区土地生态安全下降

西南部山区，尤其是安化县，山地坡度较大，雨水较多，水土流失比较严重，且是山洪、泥石流等地质灾害的多发地段。东北部南县、沅江市以及资阳区的东部位于洞庭湖平原区，地势低平，洪涝灾害频繁。湖区湿地资源遭到不同程度破坏，致使土地生态系统脆弱，生物多样性受到威胁，血吸虫病流行。中部环湖低丘岗地区，由于森林资源的滥砍乱伐、工业污染以及土地不合理开发利用等原因，导致土壤污染、土地浪费与破坏等现象日益严重，土地生态链遭到损坏，土地质量有所退化，尤其是资江水系的生态稳定性下降，城镇居民生产生活用水水源遭到一定程度破坏。

2.2  上一轮规划实施评价

2.2.1 土地整治取得的成效

2001—2010年期间，益阳市规划期内共实施各类项目564个，建设规模50195.86公顷，新增耕地10455.04公顷，总投资11.37亿元。其中赫山区103个，资阳区85个，大通湖区18个，沅江市119个，安化县110个，桃江县82个，南县47个。

（1）增加了有效耕地面积  确保了粮食产量稳定增长

土地开发整理复垦项目的实施，降低了田埂系数，使得全市有效耕地面积大大增加，2010年全市耕地面积298742.97公顷，较2000年的276947.2公顷增加了21795.77公顷，实现了全市耕地总量平衡，建成了一批适应现代农业发展的标准化、规模化的基本农田，增加和保护了人类赖以生存的耕地资源，稳定了粮食生产与供给能力，为国家粮食安全做出了重要贡献。

（2）改善了耕地质量  提高了农业生产能力

通过土地平整，使项目区的景观焕然一新，实现了田块规整、路成网、树成行、路渠相连；通过大力修建水利设施，使项目区能做到旱能灌、涝能排、旱涝保收，极大地改善了项目区农业生产条件，农田机械化耕作水平、排灌能力和抵御白然灾害的能力显著提高，对促进农业和农村现代化具有重要意义；通过对中低产田的大力改造，有效提高了现有耕地质量，保障了粮食连年增产。

（3）优化城乡土地资源配置  促进了城乡统筹发展

通过对占地面积大、居住分散的农村宅基地进行整理，推动自然村落的整合与农户的相对集中居住，盘活存量建设用地，拓展了农民建房的新增空间。通过实施城乡建设用地增减挂钩，使农村一部分富余的建设用地指标调剂到城镇使用，获得的土地增值收益反哺农村，既满足了城镇建设用地需求，又促进了城乡用地结构优化，促进了区域平衡和城乡统筹发展。

（4）改善农村生产生活条件  促进了农民增收、农业增效和农村发展

 “十一五”期间，通过土地整治，农民人均收入年均增加800余元。通过村庄整治，改善了农村散、乱、差的面貌，农民住房条件、农村基础设施和公共服务设施大为改善，生活水平逐步提高。

（5）改善土地生态环境  促进了生态文明建设

通过采取工程、生物等整治措施，减少了水土流失，提高了土地生态涵养能力。通过废弃地复垦，改善了矿山生态环境。通过推进农民住宅向中心村镇集中、乡（镇）企业向工业园区集中、农田向适度规模经营集中，直接减少了生活污水和生活垃圾的排放，增强了对工业废水、废气、废渣的处理能力，提高了能源使用效率，环境质量明显改善。

2.2.2 存在的问题

（1）耕地后备资源逐步减少  耕地占补平衡实现难度加大

经过多年的土地整治，许多开垦条件好、面积大、易开发的后备资源已被开发利用，剩余的大多是零星分散的地块，造成开发整理的地块面积小而分散，开垦条件差，投入成本明显提高。而且随着经济社会的发展，各项建设将会继续占用耕地，耕地占补平衡难度会进一步加大。

（2）重数量、轻质量  资金投入严重不足

目前，益阳市土地整治项目的亩均投入不足3000元，这对于“田、水、路、林、村”综合整治，实现高产优质的耕地要求是很难做到的，特别是对开展难度较大的土地开发整理项目，现行耕地开垦费难以满足需求。同时由于资金投入标准太低，在实际工作中，重数量平衡、轻质量平衡，重开发项目、轻整理项目，重项目实施、轻工程配套的现象十分普遍。

（3）资金投向侧重于耕地开发整理  对农村居民点整理投入较少

土地整治内容既包括耕地的开发整理，也包括农村建设用地的整理。从过去的投资方向上看，由于居民点整理项目涉及房屋拆迁，实施难度较大，资金投入较多，这类项目相对较少，这对于盘活农村存量建设用地，控制建设用地增量，保护耕地，加快社会主义新农村建设极为不利。

（4）土地整治的投资主体较为单一

目前，政府投资在土地整治中发挥了主渠道作用。政府的投资主要来源于各种税费，包括耕地占用税、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、土地开垦费等等。但是随着土地整治工作的不断深入，资金需要量不断加大，单靠政府的力量，难以包揽土地整治所需的大量资金。

（5）项目后续管理难度较大

由于国家在土地整治方面没有明确统一的工程完工后的后期管护措施，造成了一些工程完工不久就遭到破坏。新建的田间道路坑洼不平，难以正常通行，树木成活率低，沟渠工程出现裂缝不防渗，以及节制闸门被偷等现象时有发生。新开发土地因土质等条件制约，虽然在数量上落实了占补平衡，但质量不高，与建设占用耕地质量相比仍然存在较大差距。

2.3  面临的形势

2.3.1 政策支持

党中央、国务院高度重视包括土地整治工作在内的土地资源开发利用，提出“在保护中开发，在开发中保护”的总要求，明确了土地整治总体思路与基本原则；湖南省制定了《中共湖南省委、湖南省政府关于推进农村土地综合整治的意见》，要求大力推进农村土地综合整治，土地综合整治纳入政府考核范畴；区域经济社会的发展对农业基础设施建设和农业结构调整的迫切需求，尤其是环洞庭湖基本农田建设重大工程等，为土地整治提供了广阔的发展空间；土地整治法规制度和管理措施的建立和逐步完善，为推进土地整治工作奠定了基础；依法征收的新增建设用地土地有偿使用费为土地整治提供了有力的资金支撑；国家继续开展环洞庭湖重点项目建设，为益阳市土地整治工作的开展提供了良好机遇；各级国土资源管理部门逐步健全专门机构和专业队伍，为全面开展土地整治工作提供了组织保障。

2.3.2 发展需求

近年来，益阳市经济社会迅速发展，城镇建设用地、工矿用地需求大幅度增长，土地供需矛盾日益凸显。耕地后备资源数量有限，耕地占补平衡压力逐步加大，尤其是补充优质耕地的难度越来越大，耕地生产能力提高面临更大压力，耕地保护形势严峻；土地生态环境保护建设要求大力开展植树造林、退耕还林及加强生态敏感区的保护与管制工作，生态用地与建设用地、农用地矛盾逐渐凸显，这些都对土地整治提出了迫切需求。

2.4  土地整治潜力

规划期间，全市农用地整理潜力为198167.68公顷，通过土地整治预计补充耕地4871公顷，占补充耕地总潜力的45.00%；全市宜耕未利用地潜力为18196.59公顷，通过宜耕未利用地开发预计补充耕地3400公顷，占补充耕地总潜力的31.41%；全市复垦潜力为2450.54公顷，通过土地复垦预计补充耕地1470公顷，占补充耕地总潜力的13.58%；全市农村建设用地整理潜力为3915.72公顷，通过农村建设用地整治补充耕地1083公顷，占补充耕地总潜力的10.01%。

3 规划战略和目标

3.1  指导思想

坚持以科学发展观为统领，全面落实国家关于大力推进土地整治的决策部署，以建设高标准基本农田为重点，以整体推进田、水、路、林、村综合整治为平台，以优化城乡用地结构、增加有效耕地面积、提高耕地质量和改善生态环境为重点，统筹安排土地整理复垦开发等土地整治活动，协调好土地整治与耕地保护、产业发展、城乡建设和生态建设的关系，实现经济、社会、生态效益的统一，促进经济社会科学发展、跨越发展。

3.2  基本原则

3.2.1 坚持依法依规科学规划原则

以《中华人民共和国土地管理法》、《基本农田保护条例》以及湖南省市级土地整治规划编制要点等法律法规为依据，细化和落实《益阳市土地利用总体规划（2006—2020年）》对土地整治的部署安排，合理确定土地整治目标，确保土地利用总体规划的全面实施。

3.2.2 坚持以人为本 尊重人民群众意愿原则

土地整治直接影响到农民群众的利益，要以促进农民增收、农业增效和农村发展为出发点和落脚点，把维护农民合法权益放在首位，坚持群众自愿、因地制宜、量力而行、依法推进。坚持公开透明、规范操作，全程吸收群众代表参与，保障农民的知情权、参与权和收益权，做到整治前农民愿意，整治后农民满意。

3.2.3 坚持促进城乡统筹发展原则

以土地整治项目为依托，推动城乡资金和土地资源的良性互动与优化配置，打通统筹城乡土地资源配置的通道，优化城乡用地结构和布局，把各项支农资金集中投入到土地整治和村庄建设，发挥土地整治的综合效益，为工业反哺农业、城市支持农村打造良好平台，开辟新农村建设的资金渠道，并通过公共服务和配套设施向农村的延伸，推进城乡公共服务均等化过程，实现城乡一体化发展。

3.2.4 坚持土地整治与生态保护相结合原则

在加强土地整治力度，增加耕地，提高耕地综合生产力的同时，应严格保护生态环境，正确处理土地整治与生态环境保护的关系，坚持“在开发中保护，在保护中开发”，坚持土地整治与农田水利建设相结合，改善农业生态环境。

3.2.5 坚持规划先行 因地制宜循序推进原则

根据益阳市经济社会发展水平，明确土地整治的目标任务、区域布局、实施计划和保障措施，分类指导，既要考虑当前，又要为未来发展留足空间。土地整治规划要充分与城乡建设、产业发展、生态建设、新农村建设等规划衔接。以满足农民生产生活实际需求为前提，优先安排农民住宅、农村基础设施和公共服务设施。同时土地整治应从当地实际出发，适应地形地貌，保护传统文化。

3.3  规划目标与任务

规划期内，面对益阳市城镇化、工业化快速发展的趋势，结合《益阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》的目标任务，全面推进田、水、路、林、村土地综合整治，改善农村生活生产条件，优化城乡用地结构和布局，提升土地利用集约化水平，美化城乡生态环境，转变建设用地的供给方式，实现用地模式从外延扩张型走向内涵挖潜型的转变，做到保障发展和保护耕地资源的双赢，为益阳市实现生态富民强市的目标提供重要保障。

——确保补充耕地数量和质量，规划到2015年补充耕地6134公顷，到2020年，补充耕地10824公顷。

——挖掘农用地整理潜力，加大高标准农田建设，提高耕地等级。规划期内，到2015年高标准农田建设规模达101500公顷，2020年高标准农田建设规模达172800公顷，整治后的农用地等级提高1等以上。

——加大基本农田集中区建设，到2015年和2020年分别形成5片和11片万亩以上的连片基本农田集中区。

——加快工矿废弃地的复垦，到2015年，通过土地复垦补充耕地730公顷；到2020年，通过土地复垦补充耕地1470公顷。

——在保护和改善生态环境的前提下，适度开发宜农后备土地资源，规划期内，到2015年，通过土地开发补充耕地1980公顷；到2020年，通过土地开发补充耕地3400公顷。

——积极推进全域城镇化，实施迁村并点，整理农村废弃地和闲置宅基地。到2015年，通过农村建设用地整治补充耕地558公顷，2020年，通过农村建设用地整治补充耕地1083公顷。

土地整治规划控制指标          单位:公顷

4 土地整治主要任务

4.1  大力推进农用地整治

4.1.1 加大高标准基本农田建设

适应发展现代化生态农业的需要，因地制宜，强化基本农田质量建设，以建设促保护，通过工程措施和生物措施将基本农田整理成为“田成方、林成网、渠相通、路相连、涝能排、旱能灌”的旱涝保收、节水高效的高产稳产田，稳步提高耕地生产能力。进一步巩固提高粮食、茶叶、油料等特色产业。大力发展无公害农业、绿色农业和有机农业。加强基本农田保护示范区建设，重点建设沅江、赫山全国高标准基本农田示范县和南县、资阳省级高标准基本农田示范县，划定桃江、大通湖、安化三个市级基本农田保护示范区。到2020年，全市高标准农田建设规模达172800公顷，占全市耕地总面积的57.84%，占规划期间基本农田保护面积的74.32%，其中2011-2015年完成101500公顷，2016-2020年完成172800公顷。规划期末，万亩连片基本农田集中分布区片数达到11片。

4.1.2 切实提高耕地质量

大力加强农田基础设施建设，严格农田整治工程标准，加大中、低质量等级耕地改造力度。推进土地平整工程，合理确定田块规模，规整田块，改善农业机械作业条件。完善田间道路系统，优化田间道、生产路布局，提高道路的荷载标准和通达度。加强田间灌溉与排水工程建设，提高耕地灌溉面积比例和渠系水利用系数，增强农田防洪排涝能力。加强农田防护与生态环境保持工程建设，推进农田林网工程建设，完善农田防护林体系，稳步提高农田防护比例。加强小流域综合治理，积极开展坡改梯、堤岸防护、坡面防护和沟道治理等水土保持工程建设，增强农田抵抗自然灾害的能力，保障农田生态环境安全。积极防治耕地污染，遏制土壤退化，稳定耕地综合生产能力。到2020年，全市经整治耕地质量等级平均提高1个等级以上。

4.1.3 积极推进其他农用地整治

合理引导农业结构调整，发挥土地整治对农业结构调整的引导作用，在稳定和增加耕地面积的基础上，合理配置其他农用地，提高农用地利用效率和效益。加强低效园、林地整治，积极开展对中低产园地的整治，完善配套基础设施，稳步提高园地单产和效益。根据农业产业布局，引导新建园地集中布局、集约发展。加强低效林地的改造，加快迹地更新及受损林地的恢复和重建。推进牧草地综合整治，积极开展退化草场治理，加强天然草地改良，强化人工草场建设，培育、提高草场生产能力。

4.2  积极开展土地复垦

4.2.1 加大历史遗留损毁土地复垦

全面调查全市范围内各类历史损毁土地，查清损毁土地的位置、规模、类型、程度和复垦的可行性。尊重自然规律，立足农业优先、改善生态环境和鼓励多用途使用，统一规划，逐步复垦历史遗留损毁土地，合理安排复垦土地的利用方向、规模和时序。加大政府对土地复垦的资金投入，吸引社会投资进行复垦，鼓励土地权利人自行复垦。到2020年，历史遗留矿山废弃土地复垦率达到50%以上，通过损毁土地复垦补充耕地1470公顷，其中2011-2015年通过损毁土地复垦补充耕地730公顷。

4.2.2 积极开展自然灾害土地复垦

加大洪涝灾害损毁土地复垦力度，提高地质灾害损毁土地复垦水平。对水毁程度较轻的耕地，鼓励受灾农户当年或次年自行复垦；对水毁程度较重的，应制定复垦规划，设立土地复垦项目进行复垦；对偏远、地质环境较差、坡度较大的损毁耕地，应当充分尊重当地群众的意愿，结合生态农业和生态环境建设开展复垦，合理恢复损毁土地生态和土地利用功能。

4.2.3 及时推进重大工程临时损毁地复垦

按照“谁损毁，谁复垦”的原则，坚持土地复垦和生产建设相结合，利用经济和行政手段，由生产建设单位或者个人最大限度地对临时用地进行复垦，使其恢复原状或变为宜农地，控制和减少对土地资源不必要的破坏。规划期内，需加强二广高速公路等重大工程临时用地的控制，待工程竣工后，应及时复垦并恢复利用。

4.3  适度开发宜耕后备资源

4.3.1 合理选择土地开发最优区域

在耕地后备资源调查评价基础上，合理选择土地开发最优区域，充分挖掘后备资源开发潜力，增加耕地有效面积，全面提高耕地质量。规划期间，优先选择桃江县灰山港镇、大栗港镇，沅江市三眼塘镇，赫山区衡龙桥镇、欧江岔镇等耕地后备资源开发区域。到2020年，全市通过宜耕未利用地开发补充耕地3400公顷，其中2011-2015年通过宜耕未利用地开发补充耕地1980公顷。

4.3.2 因地制宜实施各类土地开发

根据不同类型土地资源的特性，因地制宜确定土地后备资源开发利用的方向和程度，在此基础上实施开发利用。合理开发荒草地和裸地中的裸土地。对海拔较低、坡度较小、水源充足、土层较厚的地块，应优先考虑开发为耕地，其余宜林则林、宜牧则牧。待开发地块最好能处于耕地集中区，开发成高等别耕地，能够形成连片耕地并纳入基本农田进行永久保护。位于县域山间盆地和河谷地带的地块，可优先考虑纳入土地开发范围。

4.3.3 协调土地开发与生态环境保护

坚持“在保护中开发，在开发中保护”的原则，适度开发宜农土地时，应当服从生态建设和环境保护的需要，尽可能选择坡度较小、生态条件较适宜的地区进行开发利用。配套必要的保水保土措施，避免形成新的水土流失区。严格禁止在坡度超过25°的地区，尤其是水土流失严重地区进行开发。

4.4  有效实施农村建设用地整治

4.4.1 开展增减挂钩  优化城乡用地布局

以城乡建设用地增减挂钩为抓手，加快推进农村建设用地整治，通过城乡要素的互动，统筹解决整治资金需求。严格控制挂钩试点范围和规模，以点带面、有序推进，制定科学合理的挂钩规划实施方案；挂钩试点要在充分保护耕地和维护农民合法权益的基础上，合理补偿与安置搬迁农户，增加农民就业和收入来源，促进农村和谐稳定。按照“政府引导、公众参与、先易后难，逐步实施”的原则，优先选择农村建设用地整治工作基础较好的地区实施增减挂钩。按照建设用地总量不增加，耕地总量不减少、质量不降低的要求，积极推进拆旧区农民补偿安置与农村居民点的复垦。到2020年，实施城乡建设用地增减挂钩规模达1264公顷，其中2011-2015年实施城乡建设用地增减挂钩规模达651公顷。

4.4.2 积极开展村庄土地整治

结合社会主义新农村建设，按照统筹规划、分步实施、政府引导、群众自愿、因地制宜的原则，积极稳妥开展农村建设用地整理。立足本地经济社会发展水平和自然条件规划布局，按照山区相对集中，丘陵地区适度集中，平原地区尽量集中，无、少地农民向城镇集中，郊区农民向城市、城镇靠近集中，农作区严格控制零散建房的原则，科学确定农民集中居住区的数量和规模。按照新型城镇化的要求，搞好农民集中居住区的配套建设，合理确定功能分区，方便群众生产生活。注重生态环境保护，优化美化人居环境，着力塑造现代化村庄新形象，提高集中居住区的集聚效应。到2020年，全市通过农村建设用地整治补充耕地1083公顷，其中2011-2015年通过农村建设用地整治补充耕地558公顷。

4.5  有序开展城镇工矿建设用地整治

4.5.1 积极开展旧城镇改造

积极开展旧集镇改造。重点做好基础设施落后、人居环境恶劣、畸零细碎或与城镇功能定位不符的区域的更新改造，强化改造区域配套设施。通过存量用地挖潜、实施城乡建设用地增减挂钩等措施，拓展城镇发展新空间。

4.5.2 稳步推进城中村改造

有计划有步骤稳步推进城中村改造。遏制城中村现象的扩大，分时序整治城镇规划区内的村庄，引导居民向建成区集聚，为县城发展留足后备空间。完善城中村整治配套政策，加强村容镇貌和环境卫生建设，切实改善城中村人居环境。

5 推进重点区域土地整治

5.1  土地整治规划分区

以科学发展观为主题，按照建设资源节约型和环境友好型社会的总体要求，依据《益阳市土地利用总体规划（2006-2020）》，结合各县及其县所辖乡（镇）的自然条件和社会经济发展水平，生态可持续发展的要求，以及区域土地利用程度，将全市划分为3个土地整治区。

5.1.1 东北部平湖区

该区域位于市域的东北部，包括南县、大通湖区和沅江市及其所辖各乡（镇）。区内地表平坦开阔，日照长、热量足，土层深厚肥沃，水域广阔，南洞庭湖湿地水源充足，水路交通发达，有利于农、林、牧、副、渔全面发展，是益阳市的粮棉油生产基地，是全国高标准基本农田建设示范区，占全市耕地总量的一半以上，土壤肥沃，水利工程配套，自然降水较多，耕性好。本区域属环洞庭湖湿地，生态相对完整。

土地整治方向：加大耕地特别是高标准基本农田建设力度，发挥大面积基本农田的生态屏障作用；大力开展农用地整理，挖掘耕地补充潜力，引导农业结构调整，加强耕地特别是高标准基本农田建设力度，努力改造潜育性低产田，提高单产；提高水利灌溉工程质量，以生物措施为根本，加速水土流失的治理，注重环洞庭湖地区的湿地治理工作，结合生态环境等情况恢复治理，采取工程、生物等技术措施，对矿业活动引起的压占地、塌陷地、挖损地以及自然灾害地加强复垦。

5.1.2 中部丘岗区

该区域位于南洞庭湖区以南，桃江县以东，主要包括资阳区、赫山区和桃江的一部分。区域内地貌类型多样，河网密布，水域广阔，沅江流经区域。水路交通发达，有利于农、林、牧、副、渔全面发展，是益阳市第二个粮棉油生产基地，耕地资源丰富。

土地整治方向：注重提高耕地质量，加大力量建设高标准基本农田，努力提高单产，改造低产田，扩大经济作物的稳产高产面积；发展茶叶、果木、棕、枣、桐等生产优势，全面封山育林，大造薪炭林，加强排灌工程的配套管理，解决经济作物干旱难题；大力发展牲畜、家禽、水产养殖，注意水土保持，加强路、渠、堤的林网化建设，改造好局部地域的潜育性土壤。

5.1.3 西部山地区

该区域位于益阳市中西部地区，主要包括安化县全部和桃江县以西大部分乡（镇）。区域山地比重大，平地短缺，适宜发展林业和旅游业。林木结合发展条件好，雨量较多，气候温湿，有利于森林植被的迅速恢复，水利建设条件较好。区内山高坡陡，不宜垦殖，机耕交通不便、日照较短、热量偏少、投入劳动力多、成本多、收获少、不利于粮食生产。区域内地貌类型单一，基本以山地丘岗为主，资江流经两个县，水源充足，是雪峰湖地质公园、柘溪水库等国家自然保护区所在地。

土地整治方向：加强对浮邱山、洪山竹海等山体及柘溪水库、廖家坪水库等水体及周边生态环境的保护；优化农村居民点布局，积极开展迁村并点，大力培育中心村；加大污染治理设施建设，加强工矿废弃地复垦；调整农业内部经济结构，农林并举，依据垂直差异搞好立体布局，大力营造用材林，应大力恢复油茶、桐、木瓜等传统产品优势，应因地制宜调整双季稻种植面积；改善农业生产条件，治理水土流失，在不破坏生态环境的前提下，适度开发土质好、水资源保障程度较高、坡地较缓的耕地后备资源；增加有效耕地面积，对基本农田实施综合整理，提高耕地质量，增加有效耕地面积。

5.2  土地整治重点区域

依据重点区域布局原则和划分方法，参照益阳市地域分异状况和实地调查成果，在益阳市划定4个土地整治重点区域。

5.2.1 东北部平湖区土地综合整治重点区域

该区域位于益阳市东北部环洞庭湖南县以南和南洞庭湖以北的地区。包括南县的南洲镇、华阁镇、明山头镇、青树嘴镇等和大通湖区所辖的河坝镇、金盆镇、北洲子镇、千山红镇等乡（镇）及沅江所辖的泗湖山镇、茶盘洲镇、万子湖乡等乡（镇）。区域地理位置和经济社会条件优越，耕地分布集中，是益阳市的粮棉油生产基地，是全国高标准基本农田建设示范区，占全市耕地总量的一半以上，土壤肥沃，水利工程配套，自然降水较多，水源充足，耕地质量较高。区域土地面积269395.45公顷，总人口94.34万人，耕地面积84874.88公顷，农村居民点面积3901.75公顷，人均耕地面积1.35亩，人均农村居民点面积141.36平方米。

土地整治潜力：区域内待整治土地面积58972.12公顷，新增耕地潜力3162.41公顷，平均增地系数5.36%，其中待开发面积940.75公顷，新增耕地705.56公顷；待整理农用地面积56640.52公顷，新增耕地1699.22公顷，待复垦面积311.02公顷，新增耕地217.71公顷；待整理的农村建设用地（含增减挂钩）1079.83公顷，新增耕地539.92公顷。

土地整治要点：完善基本农田基础设施建设，改善耕作条件，提高耕地质量，建设高标准基本农田，尤其是加强南县国家高标准基本农田建设示范区建设；通过土地整治，促进土地流转，引导土地向规模经营集中，发展现代高效农业，提高农业经济效益和农民收入水平；以城乡建设用地增减挂钩为平台，按照“中心镇—一般镇—中心村”的城乡规划建设体系，适度调整拆并布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地，通过统规统建、统规自建等方式，改造旧村，建设新居，形成居住相对集中、产业集聚发展的新农村格局。

5.2.2 沿资江流域资阳—赫山土地综合整治重点区域

该区域位于益阳市中部及中部偏东、南洞庭湖以南的广大地区。包括资阳区的新桥河镇、迎风桥镇、张家塞乡、茈湖口镇等部分乡（镇）及赫山区的兰溪镇、八字哨镇等广大乡（镇）。区域地理位置和经济社会条件优越，耕地资源丰富且分布集中，该区域的耕地和基本农田的数量占到全市耕地总量的40%左右，是益阳市第二个粮棉油生产基地；沿资江流域，水源充足，利于灌溉；赫山是益阳市的市政府所在地，经济发达，交通便利，有利于农、林、牧、副、渔全面发展。区域土地面积118245.3公顷，总人口101.32万人，耕地面积49911.94公顷，农村居民点面积10989.16公顷，人均耕地面积0.74亩，人均农村居民点面积108.46平方米。

土地整治潜力：区域内待整治土地面积43496.18公顷，新增耕地潜力2400.5公顷，平均增地系数5.52%，其中待开发面积719.21公顷，新增耕地539.41公顷；待整理农用地面积41752.59公顷，新增耕地1252.58公顷，待复垦面积481.62公顷，新增耕地337.13公顷；待整理的农村建设用地（含增减挂钩）542.76公顷，新增耕地271.38公顷。

土地整治要点：该区是益阳市经济中心，应在发展经济的同时有效利用土地，提高土地节约集约利用程度。同时作为益阳市第二个粮仓，要有效增加耕地数量，提高耕地质量，以粮为主，加大力量建设高标准基本农田，努力提高单产，改造低产田，扩大经济作物的稳产高产面积；发展茶叶、果木、棕、枣、桐等生产优势，全面封山育林，大造薪炭林，加强排灌工程的配套管理，解决经济作物干旱难题；大力发展牲畜、家禽、水产养殖，注意水土保持，加强路、渠、堤的林网化建设，改造好局部地域的潜育性土壤。

5.2.3 沿资江—志溪河流域土地综合整治重点区域

该区域位于益阳市桃江县境内，包括桃江县桃花江镇、谢林港镇、新市渡镇、泥江口镇、石牛江镇、灰山港镇、马迹塘镇等广大乡（镇）。该区域地形以丘岗向山地的过渡地带，桃江县以东的广大地区有连片的耕地和高质量的基本农田，是省级基本农田示范区。水源丰富，便于灌溉。该区域交通便捷，省道204、省道308纵横交错。但区域内农业基础设施普遍老化陈旧，耕地设施需要整修。区域土地面积126991.85公顷，总人口87.34万人，耕地面积40144.45公顷，农村居民点面积12558.71公顷，人均耕地面积0.67亩，人均农村居民点面积143.79平方米。

土地整治潜力：区域内待整治土地面积25845.18公顷，新增耕地潜力2144.56公顷，平均增地系数8.29%，其中待开发面积751.36公顷，新增耕地563.52公顷；待整理农用地面积23569.06公顷，新增耕地707.07公顷，待复垦面积547.97公顷，新增耕地385.58公顷；待整理的农村建设用地（含增减挂钩）976.79公顷，新增耕地488.39公顷。

土地整治要点：维护和改善区域生态环境和农业生产条件，发展地方经济提高农民生活质量；完善基本农田基础设施建设，改善耕作条件，提高耕地质量，建设高标准基本农田；通过土地整治，促进土地流转，引导土地向规模经营集中，发展现代高效农业，提高农业经济效益和农民收入水平；以城乡建设用地增减挂钩为平台，适度调整拆并布局分散的自然村落，合理开发利用腾退宅基地、村内废弃地和闲置地，通过统规统建、统规自建等方式，改造旧村，建设新居，形成居住相对集中、产业集聚发展的新农村格局。

5.2.4 西南部安化县农用地整治重点区域

该区域位于益阳市西南部、安化县东部和东部偏南地区，包括安化县所辖的大福镇、高明乡、清塘铺镇、梅城镇、乐安镇等广大乡（镇）。该区域地理位置位于安化县东南部，是安化县耕地的主要分布区域，特别是以梅城镇为主要乡（镇）的广大地区耕地资源丰富，但中低产田的比重较大。区域内交通便利，省级、县级公路贯穿境内，东与宁乡县接壤，南与涟源市靠近，本区作为老城区，经济较为落后。该区域土地面积85252.53公顷，总人口66.38万人，耕地面积18714.42公顷，农村居民点面积2220.55公顷，人均耕地面积0.42亩，人均农村居民点面积133.45平方米。

土地整治潜力：区域内待整治土地面积24530.36公顷，新增耕地潜力1365.02公顷，平均增地系数5.56%，其中待开发面积833.73公顷，新增耕地625.29公顷；待复垦土地面积44.89公顷，新增耕地31.42公顷；待整治的农用地面积23606.84公顷，新增耕地708.21公顷。

土地整治要点：完善基本农田基础设施建设，改善耕作条件，提高耕地质量，建设高标准基本农田；通过土地整治，改造中低产田；加强水源涵养，整修破损灌溉坑塘，改变土壤的粗放的经营模式。

6 土地整治重大工程及重点项目

结合益阳市土地整治布局和《益阳市土地利用总体规划（2006-2020年）》的要求，在充分与《湖南省土地整治规划（2011-2020年）》对接的基础上，规划期间，全市重点实施环洞庭湖基本农田建设重大工程（益阳片区）。

6.1  土地整治重大工程

6.1.1 环洞庭湖基本农田建设重大工程（益阳片区）（第一期）

环洞庭湖益阳片区基本农田建设重大工程（第一期工程）涉及益阳市一市（沅江市）、三区（赫山区、资阳区、大通湖区）、一县（南县）及其区（县）市所辖部分乡镇，具体包括沅江市的南大膳镇、茶盘洲镇、泗湖山镇、共华镇、黄茅洲镇；资阳区的沙头镇、张家塞乡、茈湖口镇；赫山区的兰溪镇、八字哨镇、笔架山乡、泉交河镇；南县（含大通湖区）的华阁镇、明山头镇、金盆镇、北洲子镇、河坝镇。工程建设规模为105431.06公顷，其中耕地57842.38公顷，占全市耕地面积的19.37% ，基本农田的面积46216.58公顷，占全市基本农田面积的19.67%。

工程实施期限为5年，从2009开始到2014年完成。

6.1.2 环洞庭湖基本农田建设重大工程（益阳片区）（第二期）

环洞庭湖益阳片区基本农田建设重大工程（第一期工程）涉及益阳市一市（沅江市）、三区（赫山区、资阳区、大通湖区）、一县（南县）及其区（县）市所辖部分乡镇，具体包括沅江市的泗湖山镇、南嘴镇、黄茅洲镇、草尾镇、四季红镇；资阳区的张家塞乡、迎风桥镇、长春镇、沙头镇；赫山区的笔架山乡、牌口乡、欧江岔镇、衡龙桥镇；南县（含大通湖区）的南州镇、乌咀乡、中鱼口乡、明山头镇、千山红镇、河坝镇。工程建设规模为96336.02公顷，其中耕地51780.62公顷，占全市耕地面积的17.34% ，基本农田的面积46602.57公顷，占全市基本农田面积的19.83%。

工程实施期限为5年，从2015开始到2019年完成。

6.2  土地整治重点项目

规划期间，全市共安排土地整治重点项目141个，建设总规模155482.16公顷（含增减挂钩规模），新增耕地10265.56公顷（含增减挂钩新增耕地）。

6.2.1 农用地整理项目

全市共安排农用地整理重点项目58个，建设规模146571.96公顷，新增耕地4397.15公顷。主要分布在益阳市东北部环洞庭湖地区，中部偏东地区及其西部偏南等地区：南县的麻河口镇、明头山镇、乌咀乡，大通湖的北洲子镇，资阳区茈湖口镇，赫山区的牌口乡，桃江和安化的桃花江镇及其乐安镇等。   

6.2.2 土地复垦项目

全市共安排土地复垦重点项目29个，建设规模1771.05公顷，新增耕地1239.60公顷。主要分布在益阳市东北部、中部和西北区地区：南县麻河口镇、浪拨湖乡，大通湖河坝镇，沅江南大膳镇，资阳沙头镇，赫山岳家桥镇，桃江县松木塘镇、马迹塘镇，安化县马路镇等。

6.2.3 土地开发项目

全市共安排土地开发重点项目30个，建设规模4237.55公顷，新增耕地3177.99公顷。主要分布在益阳市中部偏北南洞庭湖以南、中部及其西部偏南地区：南县华阁镇，大通湖区千山红镇，沅江市万子湖乡，资阳沙头镇、新桥河镇，赫山牌口乡、岳家桥镇，桃江高桥乡、灰山港镇，安化清塘铺镇等。                          

6.2.4 农村建设用地整治项目

全市共安排农居点重点整治项目15个，建设规模1558.73公顷，新增耕地779.38公顷。主要分布在益阳市的东北部、中部偏北和西北部地区：南县南洲镇，大通湖区北洲子镇，沅江三眼塘镇、琼州办事处，资阳区张家塞乡、新桥河镇，赫山区南溪镇、谢林港镇，桃江县三堂街镇、灰山港镇，安化羊角塘镇等。

6.2.5 城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦项目

全市共安排城乡建设用地增减挂钩拆旧复垦重点项目9个，建设规模1342.87公顷。零星分布在益阳市的东北部、中部偏北和西北部地区。

7 规划投资与效益分析

7.1  投资估算与资金筹措

7.1.1 投资估算

参照益阳市以往的土地开发整理项目预算执行情况及湖南省其他地区土地开发整理项目投资情况。经计算，本次规划总投资为668553万元，其中土地整治专项资金601553万元，占总投资的89.98%（农用地整理投资510000万元，占总投资的75.66%；宜耕后备资源开发投资27200万元，占总投资的4.07%；土地复垦25200万元，占总投资的3.77%，农村建设用地整治投资43320万元，占总投资的6.48%），其他配套资金67000万元，占总投资的10.02%。

7.1.2 资金来源与筹措

稳定资金来源，主要包括土地整治专项资金，包括新增建设用地土地有偿使用费、耕地开垦费和用于农业土地开发的土地出让金收入。规划期间，以上各项资金预计可筹措351912.5万元，其中, 新增建设用地土地有偿使用费预计可筹措173796万元；耕地开垦费预计可筹措175392万元；用于农业土地开发的土地出让金收入预计可筹措21724.5万元。

积极拓宽投资渠道。除有稳定来源的土地整治专项资金外，根据相关部门涉农项目安排和分年度的资金使用计划，通过整合各部门涉农资金预计可筹措254000万元，规划实施的资金缺口为62640.5万元。规划期间积极拓宽投资渠道，可以整合以下几个方面的资金来投入土地整治：争取省以上土地综合整治专项投资；城乡建设用地增减挂钩增值收益；农民集资投劳，农业产业化企业投资等社会资金；吸引社会投资和引进外资等。通过建立合理的利益分配机制，吸引更多的社会投资，能够保证本次规划的顺利实施。

7.1.3 实施计划

根据项目安排的实施时序及投资估算，2011—2015年投入资金374390万元，占投资总额的56%；2016—2020年投入资金294163万元，占投资总额的44%。

7.2  规划实施效益评价

7.2.1 社会效益

规划期内，通过土地整治项目的实施，实现县域内耕地“占补平衡”，稳定农业产能，有利于农业的可持续发展和保障国家粮食安全；通过土地整治和中低产田改造，改善农业生产基础条件，提高劳动生产率，提高农民收入；通过土地适度集中提高规模经营和产业化水平，便于现代农业技术的推广和应用，提高农业科技含量，为发展高效农业提供基础支撑；通过对农村居住环境进行全面整治，加强基础设施和公共服务设施建设，改善农村人居环境，有利于农民安居乐业；土地整治项目的实施，可以增加就业岗位，缓解就业压力和人地矛盾，为有效解决“三农问题”与“城乡二元经济结构问题”创造条件。

7.2.2 生态效益

规划期内，通过开展土地整治，可显著改善农业生态环境质量，提高抵御自然灾害的能力；通过土地翻耕、疏松表土，完善灌排设施，可改善土壤的水、热状况，促进土壤微生物的活动，促进土壤有机质的分解、转化，提高土壤肥力；通过对农村“脏、乱、差”的综合整治，改善农村生产生活条件与人居环境，促进农民生活方式的转变。在开展土地整治过程中，也不可避免地造成“三废”污染、景观破坏和生态扰动等不利影响，但通过采取工程防护、生态修复等措施，可以减轻土地整治对生态环境的不利影响。

7.2.3 经济效益

规划期内，通过开展土地整治，新增耕地10824.00公顷，同时，耕地质量、农业基础设施条件得到明显改善，高产、稳产农田的比重将大幅度增加。全市耕地年均净增产出62391.63万元，其中新增耕地年均净增产出16226.4万元，原有耕地年均净增产出46165.23万元。